İdari kolluk, idarenin kamu düzenini korumak ve bozulmasını önlemek amacıyla kişilerin hak ve özgürlüklerine sınırlamalar getirdiği faaliyetidir. Kamu hizmeti idarenin “edim sunan” yüzünü gösterirken kolluk onun “sınırlayan” yüzünü gösterir. Bu nedenle kolluk konusu, idare hukukunun temel hak ve özgürlüklerle en sık kesiştiği alandır ve yetkinin sınırları sınavda sürekli sorulur.
Kolluk kavramı
“Kolluk” terimi iki anlamda kullanılır:
- Organik anlamda kolluk: Kolluk faaliyetini yürüten personel ve teşkilat (polis, jandarma, sahil güvenlik, belediye zabıtası, çarşı ve mahalle bekçileri).
- Maddi (işlevsel) anlamda kolluk: Kamu düzenini korumaya yönelik idari faaliyetin kendisi. Bu faaliyet yalnızca kolluk personeli tarafından değil, kolluk yetkisi tanınmış her idari makam tarafından (ör. vali, belediye) yürütülebilir.
İdare hukukunda asıl incelenen maddi anlamdaki kolluktur. Bu anlamda kolluk bir kamu hizmeti türü olarak da görülebilir; ancak kişilere edim sunmaktan çok onların davranışlarını düzenleme ve sınırlama niteliği taşır.
İdari kolluk ve adli kolluk
Aynı polis memuru hem idari hem adli kolluk görevi yapabilir. Ayrım organik değil işlevseldir: Faaliyetin amacına bakılır.
Aynı fıkranın (B) bendi ise polise, işlenmiş olan bir suç hakkında Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu ile diğer kanunlarda yazılı görevleri yapma görevini verir. İlki idari kolluk, ikincisi adli kolluk faaliyetidir.
| Ölçüt | İdari kolluk | Adli kolluk |
|---|---|---|
| Amaç | Kamu düzeninin bozulmasını önlemek | İşlenmiş suçun faillerini ve delillerini araştırmak |
| Zaman | Suçtan veya düzen bozulmasından önce | Suç işlendikten sonra |
| Bağlı olduğu makam | Mülki amirler ve idari hiyerarşi | Adli görevlerde Cumhuriyet savcısı |
| Faaliyetin niteliği | İdari işlem ve eylem | Yargısal nitelikli işlem |
| Denetim ve sorumluluk | İdari yargı (iptal ve tam yargı davası) | Ceza muhakemesi kuralları; zarar bakımından kural olarak adli yargı |
Kamu düzeni
Kolluk faaliyetinin amacı kamu düzeninin korunmasıdır. Kamu düzeni klasik olarak üç unsurla açıklanır; günümüzde bunlara dördüncü bir unsur eklenmektedir:
- Genel güvenlik: Kişilerin can ve mal güvenliğinin korunması; kazalara, saldırılara, doğal afetlere karşı önlem alınması.
- Genel sağlık: Salgın hastalıkların önlenmesi, gıda ve içme suyunun denetimi, çevre sağlığı.
- Genel huzur (dirlik, sükûn): Gürültü, kargaşa, rahatsız edici davranışların önlenmesi.
- Genel ahlak: Toplumda yaygın kabul gören ahlak kurallarına aykırı davranışların önlenmesi. Bu unsur tartışmalıdır; baskın görüş, genel ahlakın ancak dışa yansıyan ve kamu düzenini somut olarak etkileyen davranışlar bakımından kolluk konusu olabileceğini kabul eder. Kişilerin özel yaşamına ilişkin tercihleri kolluğun konusu değildir.
Öğretide insan onurunun korunması ve kentsel estetik gibi unsurların da kamu düzeni kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceği tartışılır.
Genel kolluk ve özel kolluk
- Genel kolluk: Kamu düzeninin bütün unsurlarını, her alanda ve herkese karşı korumakla görevli kolluktur. Polis, jandarma ve mülki amirler genel kolluk makamlarıdır.
- Özel kolluk: Belirli bir alanda, belirli kişi veya faaliyetler hakkında ya da kamu düzeninin belirli bir unsurunu korumak için kanunla kurulan kolluktur. Avcılık, orman, gümrük, sağlık, trafik, basın, yabancılar kolluğu buna örnektir.
Genel kolluk ile özel kolluğun aynı konuda yetkili olması halinde, öğretide kabul edilen görüşe göre özel kolluk düzenlemesi genel kolluğun yetkisini tamamen ortadan kaldırmaz. Aynı mantık üst ve alt kolluk makamları arasında da geçerlidir: Alt makam (ör. vali), üst makamın genel düzenlemesini gevşetemez; ancak yerel koşullar gerektiriyorsa onu daha sıkı hale getiren ek önlemler alabilir.
Kolluk makamları
Merkezi idarede Cumhurbaşkanı ve İçişleri Bakanı genel düzeyde kolluk yetkisi kullanır. İl düzeyinde kolluk yetkisinin asıl sahibi validir.
2018 yılında 7145 sayılı Kanunla eklenen cümleye göre vali bunları sağlamak için gereken karar ve tedbirleri alır.
İlçede kaymakam benzer yetkilere sahiptir. Mahalli idareler bakımından belediyeler, kanunla verilen yetkiler çerçevesinde belediye zabıtası eliyle kolluk faaliyeti yürütür (beldenin düzeni, esenliği ve sağlığına ilişkin kurallar). Belediye kolluğunun bu yetkileri genel kolluğun yetkilerini sınırlamaz.
Kolluk tedbirleri
Kolluk faaliyeti farklı hukuki araçlarla yürütülür:
- Düzenleyici işlemler: Genel nitelikli kolluk kuralları (yönetmelikler, valilik ve belediye düzenlemeleri). Kişilere bir davranışı yasaklar, belirli koşullara bağlar veya bildirim yükümlülüğü getirir.
- Bireysel işlemler: Belirli bir kişiye yönelik izin, ruhsat, yasak veya emir (ör. işyeri açma ruhsatının verilmesi ya da reddi, bir toplantının ertelenmesi).
- Maddi zor kullanma (cebri icra): Kolluk kararının doğrudan fiziki güçle uygulanması. İdarenin cebri icra yetkisinin en belirgin olduğu alan budur.
Kolluk izin sistemleri şiddet derecesine göre sıralanabilir: bildirim, önceden izin (ruhsat) ve yasak. Anayasal bir özgürlüğün kullanımı kural olarak önceden izne bağlanamaz; örneğin AY m.34 herkesin önceden izin almadan toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına sahip olduğunu belirtir.
PVSK m.16’ya göre zor kullanma kademeli olarak artan nispette bedenî kuvvet, maddî güç ve kanuni şartları gerçekleşmişse silah kullanma biçiminde uygulanır. Maddî güç; kelepçe, cop, basınçlı ve/veya boyalı su, göz yaşartıcı gazlar veya tozlar, fizikî engeller, polis köpekleri ve atları ile sair hizmet araçlarını ifade eder; silah kullanma bunlardan ayrı ve kanuni şartlara bağlı son kademedir. Kural olarak zor kullanmadan önce ihtar yapılır; direnmenin mahiyeti ve derecesine göre ihtarsız da zor kullanılabilir. Kullanılacak araç ve zorun derecesini kural olarak polis kendisi takdir eder; ancak toplu kuvvet olarak müdahale edilen durumlarda bunları müdahale eden kuvvetin amiri belirler. Silah kullanma ise meşru savunma, bedenî kuvvet ve maddî güçle kırılamayan direniş, yakalama kararı bulunan kişilerin veya suçüstü halindeki şüphelinin yakalanması gibi kanunda sayılan hallerle sınırlıdır.
Kolluk yetkisinin sınırları
Kolluk temel hak ve özgürlükleri sınırlar; bu nedenle sıkı hukuki sınırlara tabidir.
Bu çerçevede kolluk yetkisinin sınırları şöyle özetlenebilir:
- Kanunilik: Temel hakları sınırlayan kolluk tedbirinin kanuni dayanağı olmalıdır.
- Amaç sınırı: Kolluk yetkisi yalnızca kamu düzenini korumak için kullanılabilir; mali amaçla (gelir elde etmek) veya kişisel amaçla kullanılması amaç (maksat) yönünden hukuka aykırılık, yani yetki saptırmasıdır.
- Ölçülülük: Tedbir amaca elverişli, amaca ulaşmak için gerekli ve getirdiği sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında orantılı olmalıdır. Daha hafif bir tedbir yeterliyse ağırına başvurulamaz.
- Genel ve mutlak yasak yasağı: Bir faaliyetin her zaman ve her yerde tamamen yasaklanması kural olarak ölçüsüz sayılır. Yasak yer, zaman ve koşul bakımından sınırlandırılmalıdır.
- Eşitlik: Aynı durumdaki kişilere farklı kolluk tedbirleri uygulanamaz.
- Somut tehlike: Kolluk müdahalesi gerçek ve ciddi bir düzen bozulması tehlikesine dayanmalıdır; varsayıma dayalı kaygı yeterli değildir.
İdari kolluk işlemleri idari işlem olduğundan iptal davasına konu olur; kolluk faaliyetinden doğan zararlar ise hizmet kusuru veya kusursuz sorumluluk esaslarına göre tam yargı davasıyla tazmin ettirilebilir.
Özet
- İdari kolluk, kamu düzenini korumak ve bozulmasını önlemek amacıyla hak ve özgürlüklerin sınırlanmasıdır; ayrım organik değil işlevseldir.
- PVSK m.2: önleme idari kolluk, işlenmiş suça ilişkin görevler adli kolluktur; adli kolluk adli görevlerde Cumhuriyet savcısının emrindedir (CMK m.164/2).
- Kamu düzeninin unsurları: genel güvenlik, genel sağlık, genel huzur ve (tartışmalı olarak) genel ahlak.
- Genel kolluk tüm alanlarda, özel kolluk kanunla belirlenen özel alanlarda yetkilidir.
- İlde önleyici kolluk yetkisi valiye aittir (5442 sayılı Kanun m.11/C).
- Kolluk tedbirleri: düzenleyici işlem, bireysel işlem, maddi zor kullanma; PVSK m.16’ya göre zor kademeli ve direnişi kıracak ölçüde kullanılır.
- Sınırlar: kanunilik, amaç, ölçülülük, genel ve mutlak yasak yasağı, eşitlik ve somut tehlike.