İdare, tek bir tüzel kişilikten ibaret değildir. Devletin yanında, kamu hizmetlerini yürütmek üzere kurulmuş çok sayıda kamu tüzel kişisi bulunur: belediyeler, üniversiteler, Sosyal Güvenlik Kurumu, barolar, Rekabet Kurumu gibi. Bu kuruluşların ayrı tüzel kişiliği, kendi bütçesi ve organları vardır; ancak kamu hukukuna tabidirler ve idarenin bütünlüğü içinde yer alırlar. Son yarım yüzyılda bunlara, siyasi iradeden görece bağımsız çalışan bağımsız idari otoriteler eklenmiştir. Sınavda kamu tüzel kişiliğinin kimin tarafından kurulabileceği, ayırt edici ölçütler ve bağımsız idari otoritelerin özellikleri öne çıkar.
Kamu tüzel kişiliği
Kuruluş
2017 değişikliğinden önce bu fıkra, kamu tüzel kişiliğinin “ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak” kurulabileceğini öngörüyordu; değişiklikle kanunun yanına CBK eklenmiştir (resmî metin dipnotu). Bazı kamu tüzel kişileri ise doğrudan Anayasada anılır: mahallî idareler (m.127), üniversiteler (m.130), Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu (m.134), kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları (m.135).
Bir kuruluşun kamu tüzel kişisi olup olmadığının ölçütleri
Kanun koyucu kuruluşun niteliğini her zaman açıkça belirtmez. Bu durumda doktrin ve içtihat birkaç ölçütü birlikte değerlendirir; hiçbiri tek başına belirleyici değildir:
- Kuruluş iradesi: Kanun, CBK veya bunların verdiği yetkiyle mi kurulmuş, yoksa özel kişilerin iradesiyle mi?
- Amaç: Bir kamu hizmetini yürütmek amacı taşıyor mu?
- Kamu gücü ayrıcalıkları: Tek yanlı işlem yapma, vergi benzeri gelir toplama, kamulaştırma, zorunlu üyelik gibi yetkileri var mı?
- İdarenin denetimi: Kuruluş, idari vesayete ya da hiyerarşiye tabi mi?
- Kuruluşun sona ermesi: Üyeler veya kurucular kendi iradeleriyle kuruluşu dağıtabiliyor mu? Kamu tüzel kişisi ancak kuruluş işlemine paralel bir işlemle kaldırılabilir.
Kamu tüzel kişilerinin türleri
1. Devlet
Devlet, aslî ve genel yetkili kamu tüzel kişisidir. Merkezî idarenin bütün birimleri (Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar, valilikler) onun bünyesindedir. Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, genel bütçeyi “Devlet tüzel kişiliğine dahil olan” idarelerin bütçesi olarak tanımlar (KMYKK m.12/3).
2. Mahallî idareler
İl özel idaresi, belediye ve köy; yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır (AY m.127). Karar organları seçimle oluşur. Ayrıntı için bkz. “Yerinden Yönetim ve Mahallî İdareler”.
3. Kamu kurumları (hizmet yerinden yönetim kuruluşları)
Belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere ayrı tüzel kişilikle donatılmış kuruluşlardır. Kendi içinde ayrılırlar:
- İdari kamu kurumları: Üniversiteler, Türkiye İş Kurumu, Sosyal Güvenlik Kurumu, TRT gibi. Üniversiteler, Anayasa gereği kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahiptir ve Devlet tarafından kanunla kurulur (AY m.130/1).
- Kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT): Ticari veya sınai nitelikteki faaliyetleri yürüten kuruluşlardır. İşleyişlerinde özel hukuk kurallarına daha çok yer verilir; ancak kuruluşları ve denetimleri kamu hukukuna tabidir.
Bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluş ayrımı
Bakanlıklar, merkez ve taşra teşkilatının yanında bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan meydana gelir (1 sayılı CBK m.509/1). Bu ayrım, kuruluşun merkezle bağının yoğunluğunu gösterir:
| Tür | Merkezle ilişki | Örnek nitelik |
|---|---|---|
| Bağlı kuruluş | En sıkı bağ; çoğunlukla genel veya özel bütçeli genel müdürlük ya da başkanlık | Bakanlığa veya Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum (ör. 1 sayılı CBK m.37’deki kurumlar) |
| İlgili kuruluş | Daha gevşek bağ; genellikle iktisadi nitelikli kuruluşlar | Kamu iktisadi teşebbüsleri |
| İlişkili kuruluş | Yalnızca koordinasyon amaçlı bağ; özerklik en yüksek | Düzenleyici ve denetleyici kurumlar (ör. Rekabet Kurumu, Rekabet K. m.20) |
4. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
Barolar, tabip odaları, mühendis ve mimar odaları, ticaret ve sanayi odaları gibi kuruluşlardır. Anayasa bunları belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak ve meslek disiplini ile ahlakını korumak amacıyla kanunla kurulan, organları üyelerce yargı gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olarak tanımlar (AY m.135/1).
Meslek kuruluşlarının ayırt edici yönleri şunlardır: organları seçimle oluşur ve bu seçimlerde siyasi partiler aday gösteremez; kamu kurum ve kuruluşlarında asli ve sürekli görevlerde çalışanlar için meslek kuruluşuna girme zorunluluğu aranmaz; amaç dışı faaliyet gösterenlerin sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir (AY m.135).
Bağımsız idari otoriteler
Kavram ve ortaya çıkış nedeni
Bağımsız idari otoriteler; piyasaların düzenlenmesi, temel hakların korunması gibi hassas alanlarda, siyasi iktidardan ve piyasa aktörlerinden uzak durması istenen, uzmanlaşmış kurul yapısında idari kuruluşlardır. Ortaya çıkışlarının başlıca nedenleri şunlardır: Devletin ekonomideki rolünün “üretici”den “düzenleyici”ye dönüşmesi, teknik uzmanlık ihtiyacı, kararlarda siyasi dalgalanmalardan bağımsız bir istikrar sağlama arzusu ve tarafsızlık beklentisi.
Anayasada bu yapıya dayanak oluşturan hükümler arasında Devletin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesini sağlayıcı tedbirleri alma ve tekelleşme ile kartelleşmeyi önleme görevi (AY m.167/1) ile Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun anayasal düzenlemesi (AY m.133) sayılabilir.
Pozitif hukuktaki karşılığı
Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bu kuruluşları “düzenleyici ve denetleyici kurumlar” başlığı altında ayrı bir bütçe türü olarak gösterir:
(III) sayılı cetvelde yer alan kurumlar şunlardır: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu, Kişisel Verileri Koruma Kurumu, Nükleer Düzenleme Kurumu, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu.
Ayırt edici özellikler
- Kanunla kurulma ve ayrı tüzel kişilik: Kural olarak kamu tüzel kişiliğine, idari ve mali özerkliğe sahiptir.
- Kurul yapısı: Kararlar tek kişi tarafından değil, kolektif bir kurul tarafından alınır.
- Görev güvencesi: Kurul üyeleri belirli bir süre için seçilir veya atanır; bu süre dolmadan kanunda sayılan haller dışında görevden alınamaz.
- Hiyerarşi ve vesayet dışında olma: Bir bakanlıkla yalnızca “ilişkili” sayılırlar; emir ve talimat almazlar.
- Geniş yetkiler: Düzenleme (yönetmelik, tebliğ), izin ve lisans verme, denetleme, idari para cezası gibi yaptırım uygulama yetkileri bir arada bulunur.
- Mali özerklik: Gelirlerinin bir kısmı genel bütçeden değil, piyasa aktörlerinden alınan paylar ve ücretlerden oluşabilir.
Tartışmalar
- İdarenin bütünlüğü ilkesiyle uyum: AY m.123/1 idarenin bir bütün olduğunu söyler. Baskın görüş, bağımsız idari otoritelerin bu ilkeyle bağdaştığını, çünkü bağımsızlığın siyasi müdahaleye karşı olduğunu ve hukuka bağlılığı ortadan kaldırmadığını kabul eder. Karşı görüş ise bu kurumların demokratik meşruiyet ve hesap verebilirlik açısından sorunlu olduğunu, bağımsızlığın anayasal güvenceden yoksun kaldığını vurgular.
- Düzenleme yetkisinin sınırı: Bu kurumlar AY m.124’teki “kamu tüzelkişileri” kapsamında yönetmelik çıkarabilir; ancak düzenlemeleri kanun ve CBK’ya aykırı olamaz ve temel hakları kanuni dayanak olmadan sınırlayamaz.
- Yargısal denetim: Bağımsızlık, yargı denetiminden bağışıklık anlamına gelmez. Bu kurumların kararları idari işlemdir ve AY m.125/1 uyarınca idari yargının denetimine tabidir.
Özet
- Kamu tüzel kişiliği kanunla veya CBK ile kurulur (AY m.123/3); bazı kamu tüzel kişileri doğrudan Anayasada anılır.
- Bir kuruluşun niteliği kuruluş iradesi, amaç, kamu gücü ayrıcalıkları, idari denetim ve sona erme biçimi birlikte değerlendirilerek belirlenir.
- Türler: Devlet, mahallî idareler, kamu kurumları (idari kamu kurumları ve KİT’ler), kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, bağımsız idari otoriteler.
- Bakanlıkla bağın yoğunluğuna göre bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluş ayrımı yapılır (1 sayılı CBK m.509/1).
- Meslek kuruluşları kuruluş amaçları dışında faaliyet gösteremez; organlarının görevine mahkeme kararıyla son verilir (AY m.135).
- Düzenleyici ve denetleyici kurumlar KMYKK (III) sayılı cetvelde sayılır; kurul yapısı, görev güvencesi, ilişkili kuruluş statüsü ve geniş yetkiler tipik özellikleridir.
- Bağımsız idari otoritelerin kararları idari işlemdir ve idari yargı denetimine tabidir.