İdare, faaliyetlerini insan eliyle yürütür. Bu kişilerin hukuki statüsü, idarenin işleyişini olduğu kadar hizmetin sürekliliğini ve bireylerin idareye karşı korunmasını da doğrudan etkiler. Anayasa, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceğini söyler; ayrıntıyı ise başta 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (DMK) olmak üzere kanunlara bırakır. Sınavda istihdam şekilleri, memur tanımının unsurları, disiplin cezaları ve süreler, kanunsuz emir ve kamu görevlisinin kişisel kusurundan doğan tazminat davası en çok sorulan başlıklardır.
Anayasal çerçeve
Anayasa ayrıca şunları öngörür:
- Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri kanunla düzenlenir; mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır (AY m.128/2).
- Her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir; hizmete alınmada görevin gerektirdiği niteliklerden başka ayırım gözetilemez (AY m.70).
- Savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez; disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz (AY m.129/2-3).
- Memurlar hakkındaki ceza kovuşturması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır (AY m.129/son).
Kamu görevlisinin kişisel kusuru ve tazminat
DMK m.13/1 aynı kuralı tekrarlar: Kişiler kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak uğradıkları zararlardan dolayı personel aleyhine değil, ilgili kurum aleyhine dava açarlar; kurumun sorumlu personele rücu hakkı saklıdır.
Memur kavramı ve istihdam şekilleri
DMK’nın kapsamı
DMK; genel ve katma bütçeli kurumlar, il özel idareleri, belediyeler, bunların kurdukları birlikler ve bağlı döner sermayeli kuruluşlarda çalışan memurlara uygulanır (DMK m.1/1). Hâkimler ve savcılar, Anayasa Mahkemesi üyeleri, Danıştay ve Sayıştay meslek mensupları, üniversite öğretim elemanları, subay ve astsubaylar ile Emniyet Teşkilatı mensupları gibi gruplar ise özel kanunlarına tabidir (DMK m.1/3).
Dört istihdam şekli
DMK’ya tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı istihdam şekilleri dışında personel çalıştıramazlar (DMK m.5). m.4/1 hâlâ dört şekli saysa da geçici personeli düzenleyen (C) fıkrası mülga olduğundan uygulamada memur, sözleşmeli personel ve işçi kategorileri kalmıştır.
| İstihdam şekli | Tanımın özü | Hukuki ilişki |
|---|---|---|
| Memur (m.4/A) | Devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler | Statü (kanuni ve düzenleyici) ilişkisi |
| Sözleşmeli personel (m.4/B) | Zaruri ve istisnai hallerde, özel meslek bilgisi gerektiren işlerde, pozisyonlarda mali yılla sınırlı sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri | İdari sözleşme |
| Geçici personel (m.4/C) | (C) fıkrası 2017’de yürürlükten kaldırılmıştır (KHK-696; 7079 sayılı Kanunla aynen kabul); bir yıldan az süreli veya mevsimlik görevlerde sözleşmeyle çalıştırılanlar artık (B) fıkrası kapsamında istihdam edilebilir | — |
| İşçi (m.4/D) | Bu üç grup dışında kalan sürekli veya geçici işçiler | İş sözleşmesi (iş hukuku) |
DMK m.4/A’daki memur tanımına göre memurluğun ölçütü kuruluşun biçimi değil, görevin niteliğidir: “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır.”
Temel ilkeler
DMK m.3, memurluk sisteminin üç temel ilkesini sayar:
- Sınıflandırma: Kamu hizmeti görevlerini ve memurları görevlerin gerektirdiği nitelik ve mesleklere göre sınıflara ayırmak.
- Kariyer: Memurlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânı sağlamak.
- Liyakat: Hizmete girmeyi, ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkânlarla uygulanmasında memurları güvenliğe sahip kılmak.
Ödevler, haklar ve yasaklar
Başlıca ödevler
- Sadakat: Anayasaya ve kanunlara sadakatle bağlı kalmak; asli memurluğa atandıktan sonra en geç bir ay içinde yemin etmek (m.6).
- Tarafsızlık: Siyasi partiye üye olmamak, görev sırasında dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce, din ve mezhep ayırımı yapmamak (m.7).
- Emre uyma ve sınırı: Memur, kanun ve diğer mevzuata uymak ve amirlerin verdiği görevleri yerine getirmekle yükümlüdür (m.11/1).
Kanunsuz emir
Memur, amirinden aldığı emri Anayasa, kanun, CBK ve yönetmelik hükümlerine aykırı görürse yerine getirmez ve aykırılığı emri verene bildirir. Amir emrinde ısrar eder ve emri yazıyla yenilerse memur emri yerine getirmeye mecburdur; bu durumda sorumluluk emri verene aittir (DMK m.11/2; AY m.137/1). Konusu suç teşkil eden emir ise hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz (AY m.137/2).
Başlıca yasaklar
- Grev yasağı: Memurların greve karar vermeleri, grev tertiplemeleri ve greve katılmaları yasaktır (m.27).
- Ticaret ve kazanç getirici faaliyet yasağı: Memurlar tacir veya esnaf sayılmalarını gerektirecek faaliyette bulunamaz; kollektif şirkette ortak, komandit şirkette komandite ortak olamaz; serbest meslek icrası için büro açamaz (m.28).
- Hediye alma ve menfaat sağlama yasağı: Doğrudan veya aracı eliyle hediye istemek, menfaat sağlama amacıyla hediye kabul etmek, iş sahiplerinden borç para istemek ve almak yasaktır (m.29).
Memurlar, Anayasa ve özel kanun uyarınca sendika kurabilir ve sendikalara üye olabilir (m.22).
Memurluğa giriş ve memurluğun sona ermesi
Giriş şartları ve adaylık
Memurluğa alınacaklarda genel şartlar aranır (m.48/A): Türk vatandaşı olmak, yaş ve öğrenim şartlarını taşımak, kamu haklarından mahrum bulunmamak, belirli suçlardan mahkûm olmamak, askerlik durumu bakımından engeli bulunmamak ve görevini devamlı yapmasına engel akıl hastalığı bulunmamak. Sınavda başarılı olanlar önce aday memur olarak atanır; adaylık süresi bir yıldan az, iki yıldan çok olamaz ve bu süre içinde aday memurun başka kurumlara nakli yapılamaz (m.54/2).
Sona erme halleri
DMK m.98’e göre memurluk şu hallerde sona erer: memurluktan çıkarılma; memurluğa alınma şartlarını taşımadığının sonradan anlaşılması veya bu şartlardan birini kaybetme; memurluktan çekilme; istek, yaş haddi veya malullük nedeniyle emekliye ayrılma; ölüm.
Çekilme, yazılı başvuruyla olur. Ancak izinsiz veya kurumca kabul edilen mazereti olmaksızın görevin kesintisiz 10 gün terk edilmesi halinde, yazılı başvuru aranmaksızın çekilme isteğinde bulunulmuş sayılır (m.94/1). Çekilmek isteyen memur, yerine atanan kişi gelene veya çekilme isteği kabul edilene kadar görevine devam eder (m.94/2). Usulüne uygun çekilenler altı ay, çekilmiş sayılanlar bir yıl geçmeden yeniden memurluğa alınamaz (m.97).
Disiplin hukuku
Disiplin cezaları
DMK m.125, beş disiplin cezası ve her birini gerektiren fiilleri ayrı ayrı sayar:
| Ceza | Tanım | Kim verir (m.126) |
|---|---|---|
| Uyarma | Görevde daha dikkatli olması gerektiğinin yazıyla bildirilmesi | Disiplin amiri |
| Kınama | Kusurlu olduğunun yazıyla bildirilmesi | Disiplin amiri |
| Aylıktan kesme | Brüt aylıktan 1/30 – 1/8 arasında kesinti | Disiplin amiri |
| Kademe ilerlemesinin durdurulması | Kademe ilerlemesinin 1–3 yıl durdurulması | Disiplin kurulu kararı alındıktan sonra atamaya yetkili amir |
| Devlet memurluğundan çıkarma | Bir daha Devlet memurluğuna atanmamak üzere çıkarma | Yüksek disiplin kurulu kararı |
Disiplin kurulu ve yüksek disiplin kurulu ayrı bir ceza tayin edemez; cezayı kabul veya reddeder (m.126/3).
Savunma hakkı
Savunma için verilecek süre 7 günden az olamaz; bu süre içinde savunma yapmayan memur savunma hakkından vazgeçmiş sayılır (m.130/2).
Zamanaşımı
Fiilin öğrenildiği tarihten itibaren uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay, memurluktan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplin soruşturmasına veya kovuşturmasına başlanmazsa ceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar (m.127/1). İkinci fıkra 2026’da değiştirilmiştir:
Aynı fıkraya göre disiplin cezası yargı kararıyla iptal edilirse, kararın idareye ulaştığı tarihten itibaren kalan zamanaşımı süresi içinde; süre dolmuş veya altı aydan az kalmışsa en geç altı ay içinde karar gerekçesi dikkate alınarak yeniden ceza verilebilir (7573 sayılı Kanunla değişik m.127/2).
İtiraz ve yargı yolu
Disiplin amirlerinin verdiği uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir. İtiraz süresi, kararın tebliğinden itibaren yedi gündür; süresinde itiraz edilmeyen cezalar kesinleşir. İtiraz mercileri otuz gün içinde karar verir. Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir (m.135).
Özet
- Asli ve sürekli kamu hizmetleri memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür; statüleri kanunla düzenlenir (AY m.128).
- DMK m.4/1 dört istihdam şekli sayar (memur, sözleşmeli, geçici personel, işçi); geçici personeli düzenleyen (C) fıkrası 2017’de kaldırılmıştır; m.4 dışında personel çalıştırılamaz (m.5).
- Memurlukta ölçüt görevin niteliğidir; memur–idare ilişkisi statü ilişkisidir.
- Temel ilkeler sınıflandırma, kariyer ve liyakattir (m.3).
- Kanunsuz emir yazıyla yenilenirse yerine getirilir ve sorumluluk emri verene geçer; suç teşkil eden emir hiçbir surette yerine getirilmez.
- Kamu görevlisinin görevle ilgili kusurundan doğan tazminat davası yalnızca idareye karşı açılır; idarenin rücu hakkı saklıdır (AY m.129/5; DMK m.13).
- Disiplin cezaları: uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve memurluktan çıkarma; savunma süresi en az 7 gün, itiraz süresi 7 gün.
- Disiplin zamanaşımı: soruşturmaya başlama için 1 ay / 6 ay; fiilden itibaren ceza verme için en çok 2 yıl.