İdari İşlem Kavramı ve Türleri

İdari işlem, idarenin hukuk düzeninde değişiklik yaratmak için kullandığı temel araçtır. Bir memurun atanması, bir işyerine ruhsat verilmesi, bir yönetmeliğin yayımlanması ya da bir başvurunun reddi birer idari işlemdir. Kavramın sınırlarını doğru çizmek uygulamada hayati önem taşır: Bir davranış idari işlem ise iptal davasının konusu olur, ihlal ettiği menfaate karşı İYUK’taki sürelere bağlı kalınarak dava açılır ve hukuka uygunluk karinesinden yararlanır. Sınavda özellikle “hangisi kesin ve yürütülmesi gereken işlem değildir” ile işlem türlerinin karşılaştırılması sorulur.

İdari işlemin tanımı

İdari işlem; idari makamların, kamu hukuku alanında ve kamu gücüne dayanarak, tek yanlı iradeleriyle hukuk düzeninde değişiklik meydana getiren kesin ve yürütülmesi gereken hukuki tasarruflarıdır. Bu tanım doktrinde ve Danıştay içtihadında yerleşmiştir; kanunda genel bir tanım yer almaz.

Anayasa, idarenin bütün işlemlerini yargı denetimine tabi tutar:

2017 değişikliğinden önce aynı fıkrada “Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûranın kararları yargı denetimi dışındadır” kuralı bulunuyordu; bu ibare 6771 sayılı Kanunla metinden çıkarılmıştır (resmî metin dipnotu). YAŞ kararları bakımından ise AY m.125/2 özel bir kural içerir: YAŞ’ın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma hariç, her türlü ilişik kesme kararlarına karşı yargı yolu açıktır.

İdari işlemin nitelikleri

1. İdari makamlarca yapılması

İşlemi yapan, Devlet veya diğer kamu tüzel kişilerinin bir organı ya da kamu görevlisi olmalıdır (organik ölçüt). Yasama ve yargı organlarının asli işlevlerine ilişkin işlemleri idari işlem değildir; ancak bu organların idari nitelikteki işlemleri (ör. TBMM’de bir personelin atanması) idari işlem sayılır. İstisnai olarak kanunla kamu gücü verilmiş özel hukuk kişilerinin işlemleri de idari işlem niteliği kazanabilir.

2. Tek yanlılık

İdari işlem, idarenin tek taraflı irade açıklamasıyla doğar; ilgilinin rızası aranmaz. İlgilinin başvurusu üzerine yapılan işlemlerde (ruhsat, izin) bile başvuru işlemin bir unsuru değil, ön koşuludur; işlemi yine idarenin iradesi kurar. Bu özellik, idari işlemi iki tarafın iradesiyle kurulan idari sözleşmeden ayırır.

3. Kamu gücüne dayanma ve kamu hukuku alanında yapılma

İdare, özel hukuk alanında da işlem yapabilir (ör. özel mülkiyetindeki bir taşınmazı kiraya vermesi). İdarenin özel hukuk işlemleri idari işlem değildir ve uyuşmazlıkları kural olarak adli yargıda görülür.

4. Hukuki sonuç doğurma (icrailik)

İşlem, hukuk düzeninde bir değişiklik yaratmalıdır: yeni bir hukuki durum yaratmak, var olanı değiştirmek veya kaldırmak. Kesin ve yürütülmesi gereken (icrai) işlem kavramı bu niteliği anlatır. İYUK, dava dilekçelerinin ilk incelemesinde bu hususun ayrıca araştırılmasını öngörür:

İcrai olmayan işlemlere karşı açılan iptal davası esasa girilmeden reddedilir. Bu nedenle icrailik, idari işlemin hem tanım unsuru hem de dava şartıdır.

5. Hukuka uygunluk karinesi ve re’sen icra

İdari işlem, aksi yargı kararıyla tespit edilinceye kadar hukuka uygun sayılır. İdare, işlemini yargı kararına gerek olmadan kendisi uygulayabilir (re’sen icra). Dava açılması işlemin yürütülmesini durdurmaz (İYUK m.27/1); yürütmenin durdurulması ancak telafisi güç veya imkânsız zarar ve açık hukuka aykırılık şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde verilebilir (AY m.125/5).

İdari işlem ve idari eylem

İdari işlem türleri

Düzenleyici ve birel işlemler

Düzenleyici (genel) işlemler, soyut, genel ve objektif kurallar koyar; belirsiz sayıda kişiye ve duruma uygulanır. Yönetmelikler (AY m.124), valinin genel emirleri (İl İdaresi K. m.9/Ç), tebliğler ve yönergeler bu gruptadır.

Birel (bireysel) işlemler ise belirli bir kişiye veya belirli bir duruma ilişkindir: atama, ruhsat, disiplin cezası, kamulaştırma kararı gibi. Birden fazla kişiyi etkilemesi bir işlemi düzenleyici yapmaz; örneğin belli on kişinin atandığı kararname birel bir işlemdir.

Şart işlem

Bir kişiyi önceden var olan genel ve objektif bir hukuki statüye sokan işlemdir. Memur olarak atama tipik örnektir: Atama işlemi, memurluk statüsünü yaratmaz; statü kanunla önceden belirlenmiştir. Atama yalnızca kişiyi bu statüye yerleştirir. Statünün sonradan kanunla değiştirilmesi bu nedenle kişiye de uygulanır.

Sübjektif işlem

Belirli bir kişi için, yalnızca ona özgü bir hukuki durum yaratan işlemdir. Doktrinde idarenin sözleşmelerinde ortaya çıkan karşılıklı hak ve borçlar örnek verilir. Birel işlemlerin önemli bir kısmı şart işlem niteliğindedir; sübjektif işlem ise daha dar bir kategoridir.

Basit, kolektif ve karma (birleşik) işlemler

• Basit işlem: Tek bir makamın iradesiyle oluşur (ör. kaymakamın bir izin vermesi).
• Kolektif işlem: Bir kurul veya meclisin, üyelerin iradelerinin birleşmesiyle aldığı karardır (ör. belediye meclisi kararı, encümen kararı).
• Karma (birleşik) işlem: Birden fazla makamın, ayrı ayrı iradeleriyle aynı işlemin oluşumuna katılmasıdır; örneğin bir makamın önerisi ve diğerinin onayı ile tamamlanan atamalar. Bu tür işlemlerde son irade açıklanmadan icrai bir işlem doğmaz.

Olumlu, olumsuz ve zımni işlemler

Olumlu işlem bir talebi kabul eder; olumsuz işlem reddeder. İdarenin susması da belli şartlarla bir işlem sayılır:

Bu süre 2021’de 7331 sayılı Kanunla altmış günden otuz güne indirilmiştir (resmî metin dipnotu). İdarenin otuz gün içinde verdiği cevap kesin değilse ilgili, kesin cevabı bekleyebilir; ancak bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren dört ayı geçemez (İYUK m.10/2).

İcrai olmayan işlemler

Aşağıdaki işlemler hukuk düzeninde kendiliğinden değişiklik yaratmadıkları için kural olarak iptal davasına konu olamaz:

• Hazırlık işlemleri: Görüş, öneri, rapor, inha, soruşturma açılması gibi nihai karara hazırlık niteliğindeki işlemler.
• Bilgilendirme ve tavsiye işlemleri: Bir hukuki durumu yalnızca hatırlatan veya bildiren yazılar.
• Teyit edici işlemler: Daha önce yapılmış icrai işlemi, yeni bir unsur eklemeden tekrar eden işlemler.
• İç düzen işlemleri: İdarenin iç işleyişine yönelik genelge, talimat ve hizmet içi düzenlemeler. Ancak bir genelge yeni ve bağlayıcı kurallar koyarak bireylerin hukuki durumunu etkiliyorsa, adı ne olursa olsun düzenleyici işlem sayılır ve dava konusu yapılabilir.
• Uygulama işlemleri: Daha önce kesinleşmiş bir işlemin yalnızca gereğini yerine getiren işlemler.

Özet

• İdari işlem; idari makamların kamu gücüne dayanarak tek yanlı iradeleriyle hukuk düzeninde değişiklik yaratan kesin ve yürütülmesi gereken tasarruflarıdır.
• İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır (AY m.125/1); Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlere ilişkin istisna 2017’de kaldırılmıştır.
• İcrailik hem tanım unsuru hem dava şartıdır (İYUK m.14/3-d).
• İdari işlem hukuka uygunluk karinesinden yararlanır ve re’sen icra edilir; dava açılması yürütmeyi durdurmaz.
• Düzenleyici işlemler genel ve soyut; birel işlemler belirli kişi veya duruma ilişkindir; düzenleyici işleme karşı uygulama işlemiyle birlikte de dava açılabilir (İYUK m.7/4).
• Şart işlem kişiyi önceden belirlenmiş bir statüye sokar (ör. memur ataması).
• Otuz gün cevap verilmeyen başvuru reddedilmiş sayılır (zımni ret, İYUK m.10/2).
• Hazırlık, bilgilendirme, teyit edici ve iç düzen işlemleri kural olarak icrai değildir; içerik isimden önce gelir.