Bir idari işlemin hukuka uygun olup olmadığı, işlemin beş unsuru tek tek incelenerek belirlenir. Bu beş unsur İYUK’ta iptal davasının tanımında sayılmıştır ve idari yargıcın denetim şablonunu oluşturur. Unsurlardan herhangi birindeki hukuka aykırılık, işlemin iptali için yeterlidir. Sınavlarda özellikle bir olayda hangi unsurun sakat olduğunun tespiti, yetki gaspı ile yetki tecavüzü ayrımı, esaslı–tali şekil ayrımı ve yetki saptırmasının hangi unsura ilişkin olduğu sorulur.
1. Yetki unsuru
Kavram
Yetki, bir idari makamın hukuk düzenince belirli bir işlemi yapmaya ehil kılınmasıdır. İdare hukukunda yetki kanunidir: Ancak hukuk kuralının açıkça tanıdığı makam o işlemi yapabilir. Yetki kişiye değil makama aittir; makam sahibi yetkisini kendi iradesiyle başkasına bırakamaz, ancak hukukun öngördüğü yetki devri kurallarına uyarak devredebilir.
Yetkinin boyutları
| Boyut | Anlamı | Aykırılık örneği |
|---|---|---|
| Konu bakımından | Makam yalnızca görev alanına giren konularda işlem yapabilir | Bir bakanlığın başka bir bakanlığın görev alanına giren konuda karar vermesi |
| Yer bakımından | Yetki belirli bir coğrafi alanla sınırlıdır | Bir valinin başka ildeki bir işyeri hakkında karar vermesi |
| Zaman bakımından | Yetki belirli bir süre veya dönemle sınırlıdır | Görev süresi sona ermiş bir kurulun karar alması; atanmadan önce işlem yapılması |
| Kişi bakımından | Yetki belirli bir makam sahibine aittir | Yetkili olmayan bir memurun işlemi imzalaması |
Yetki tecavüzü ve yetki gaspı
Yetki tecavüzü, bir idari makamın başka bir idari makamın yetki alanına girmesidir. İşlem yetki unsuru yönünden hukuka aykırıdır ve iptal edilebilir.
Yetki gaspı (fonksiyon gaspı) ise ağır bir yetkisizliktir: Bir idari makamın yasama veya yargı organının alanına girmesi ya da kamu görevlisi sıfatı olmayan bir kişinin idari işlem yapması bu nitelikte sayılır. Baskın görüşe göre yetki gaspıyla yapılan işlem yok hükmündedir; dava süresine bağlı olmaksızın her zaman yokluğu tespit edilebilir.
Yetki devri ve yetki paralelliği
Yetki devri ancak hukuken öngörülmüşse, yazılı olarak ve sınırları açıkça belirtilerek yapılabilir. Örneğin bakan ve her kademedeki bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir (1 sayılı CBK m.506/1). Kanunda aksi belirtilmedikçe yetki paralelliği ilkesi geçerlidir: Bir işlemi yapmaya yetkili makam, o işlemi geri almaya, kaldırmaya veya değiştirmeye de yetkilidir.
2. Şekil unsuru
Şekil, işlemin dış görünüşü ve işlemin oluşturulmasında izlenmesi gereken usuldür. Yazılılık, imza, gerekçe, danışma organının görüşünün alınması, savunma alınması, ilan veya bildirim gibi kurallar bu unsura dahildir.
Esaslı ve tali şekil kuralları
İdari yargı her şekil eksikliğini iptal sebebi saymaz. Esaslı (asli) şekil kuralları, işlemin içeriğini etkileyebilecek veya bireyi koruma amacı taşıyan kurallardır; ihlalleri işlemi sakatlar. Tali şekil kuralları ise işlemin özüne etki etmeyen usul ayrıntılarıdır; ihlali iptal sonucu doğurmaz.
Esaslı şekil kurallarına tipik örnek savunma hakkıdır:
DMK m.130 da savunma alınmadan disiplin cezası verilemeyeceğini ve savunma için verilecek sürenin 7 günden az olamayacağını düzenler.
Yol gösterme yükümlülüğü
Yol gösterme kuralı da şekil unsuruna ilişkindir. Bu bilgilerin hiç verilmemesi ya da yanlış verilmesi halinde idari yargıda çoğunlukla, ilgilinin yanıltılmış olmasının dava süresi bakımından aleyhine sonuç doğurmaması gerektiği kabul edilir.
Usul paralelliği
Bir işlemin hangi usulle yapıldıysa, kural olarak aynı usulle kaldırılması veya değiştirilmesi gerekir. Örneğin bir kurulun görüşü alınarak yapılan atamanın, aksine kural yoksa yine aynı görüş alınarak sona erdirilmesi beklenir.
3. Sebep unsuru
Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten hukuki ve fiili durumların bütünüdür. Bir disiplin cezasında sebep, memurun işlediği fiil; bir ruhsat iptalinde, ruhsat koşullarının ortadan kalkmasıdır.
Sebep unsurunun denetimi üç aşamada yapılır:
- Maddi olayların varlığı: İşleme dayanak gösterilen olay gerçekten var mı? Olmayan bir olaya dayanan işlem hukuka aykırıdır.
- Hukuki nitelendirme: Olay doğru mu nitelendirilmiş? Örneğin bir davranışın “memurluk vakarına yakışmayan davranış” sayılıp sayılmayacağı.
- Sebep ile konu arasındaki uygunluk: Olayın ağırlığı ile işlemin sonucu arasında ölçülülük var mı? Bu aşama özellikle disiplin cezalarında önem kazanır.
İdare, işlemin sebebini gerekçe olarak göstermek zorunda olmasa bile, yargılama sırasında sebebi ortaya koymak ve kanıtlamak durumundadır.
4. Konu unsuru
Konu, işlemin hukuk düzeninde meydana getirdiği sonuç ya da değişikliktir: memurun görevden çıkarılması, ruhsatın verilmesi, bir taşınmazın kamulaştırılması gibi. Konunun hukuka uygun olması için:
- Mümkün olması (ölmüş bir kişiye ceza verilemez),
- Hukuka uygun olması (kanunda öngörülmeyen bir disiplin cezası verilemez),
- Belirli olması gerekir.
Konu, kanunda belirlenmişse idarenin bağlı yetkisi söz konusudur; kanun idareye birden çok seçenek tanımışsa konu bakımından takdir yetkisi vardır.
5. Maksat unsuru
Maksat (amaç), işlemle ulaşılmak istenen nihai sonuçtur. Her idari işlemin genel amacı kamu yararıdır; ayrıca kanun belirli işlemler için özel bir amaç öngörebilir (ör. kolluk tedbirlerinde kamu düzenini korumak).
Yetki saptırması, idarenin yetkisini kamu yararı dışında bir amaçla ya da kanunun öngördüğü özel amaçtan farklı bir amaçla kullanmasıdır. Kişisel husumet, siyasi çıkar veya üçüncü kişiye haksız yarar sağlama amacıyla yapılan işlemler bu kapsamdadır. Yetki saptırması, maksat unsurundaki sakatlığın tipik görünümüdür; ancak kanıtlanması güçtür, çünkü idarenin iç iradesine ilişkindir.
Bağlı yetki ve takdir yetkisi
Bağlı yetki, kanunun belirli koşullar gerçekleştiğinde idareye belirli bir işlemi yapma yükümlülüğü getirmesidir; idarenin seçim serbestisi yoktur (ör. şartları taşıyan kişiye kanunda öngörülen belgeyi vermek). Takdir yetkisi ise idareye, işlemi yapıp yapmama, zamanını veya içeriğini belirleme konusunda seçim serbestisi tanınmasıdır.
Takdir yetkisi sınırsız değildir: Kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlıdır, eşitlik ve ölçülülük ilkelerine tabidir. Yargı, takdir yetkisinin bu sınırlar içinde kullanılıp kullanılmadığını denetler; ancak idarenin yerine geçerek karar veremez:
| Unsur | Temel soru | Tipik sakatlık |
|---|---|---|
| Yetki | İşlemi kim yapabilir? | Yetki tecavüzü, yetki gaspı, usulsüz yetki devri |
| Şekil | Nasıl yapılmalı? | Savunma alınmaması, zorunlu görüşün alınmaması |
| Sebep | Neden yapıldı? | Olayın gerçekte olmaması, yanlış nitelendirme |
| Konu | Ne sonuç doğurdu? | Kanunda öngörülmeyen sonuç, ölçüsüzlük |
| Maksat | Hangi amaçla yapıldı? | Yetki saptırması |
Özet
- İptal davasında işlemin hukuka uygunluğu yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden denetlenir (İYUK m.2/1-a).
- Yetki kanunidir ve konu, yer, zaman ve kişi bakımından sınırlıdır; yetki tecavüzü iptal, yetki (fonksiyon) gaspı yokluk sonucu doğurur.
- Yetki devri yazılı, sınırları belirli ve hukuki dayanaklı olmalıdır; yetki ve usul paralelliği ilkeleri geçerlidir.
- Yalnızca esaslı şekil kurallarının ihlali iptal sonucu doğurur; savunma hakkı esaslı şekil kuralıdır (AY m.129/2).
- Sebep denetimi; olayın varlığı, hukuki nitelendirmesi ve işlemle uygunluğu aşamalarından oluşur.
- Konu işlemin doğurduğu sonuçtur; mümkün, hukuka uygun ve belirli olmalıdır.
- Maksat her zaman kamu yararıdır; bundan sapma yetki saptırmasıdır.
- Takdir yetkisi kamu yararı, eşitlik ve ölçülülükle sınırlıdır; yargı yerindelik denetimi yapamaz (AY m.125/4).