İdarenin faaliyetleri sırasında kişilere verdiği zararları tazmin etmesi, hukuk devletinin vazgeçilmez bir gereğidir. Türk hukukunda idarenin sorumluluğu, özel hukuktaki haksız fiil sorumluluğundan bağımsız, kendine özgü kurallarla gelişmiştir. Bu kuralların merkezinde hizmet kusuru yer alır: İdare, kural olarak kamu hizmetinin kusurlu işlemesinden doğan zararlardan sorumludur. Kusursuz sorumluluk ise ayrı bir konu olarak incelenir.
Anayasal temel
Bu hüküm idarenin sorumluluğunun genel dayanağıdır. Hüküm hem hukuka aykırı işlemlerden hem de eylemlerden (maddi fiillerden) doğan zararları kapsar ve sorumluluğun türünü (kusurlu veya kusursuz) belirlemez. Sorumluluk türleri ve şartları öğreti ile Danıştay içtihadı tarafından geliştirilmiştir.
Kamu görevlilerinin kusurlarından doğan zararlar için ise ayrıca şu kural vardır:
Bu iki hükmün amacı, kamu görevlisini görevini yaparken sürekli dava tehdidi altında kalmaktan korumak ve zarar göreni ödeme gücü yüksek bir borçlu olan idareye yöneltmektir. Zarar gören görevliye değil idareye dava açar; idare tazminatı ödedikten sonra kusurlu görevliye rücu eder.
Hizmet kusuru kavramı
Hizmet kusuru, kamu hizmetinin kuruluşunda, düzenlenmesinde veya işleyişinde ortaya çıkan aksaklıktır. Kusur belirli bir görevliye yüklenemese bile, hizmetin olması gereken düzeyde işlememesi hizmet kusuru sayılır. Bu yönüyle hizmet kusuru anonim (faili belirsiz) olabilir ve özel hukuktaki kişisel kusurdan farklı olarak nesnel bir ölçüye dayanır: Hizmetin gereği gibi işleyip işlemediğine bakılır.
Hizmet kusuru üç biçimde görünür:
| Görünüm | Açıklama | Örnek |
|---|---|---|
| Hizmetin kötü işlemesi | Hizmet yürütülmüş ama gereği gibi yürütülmemiştir | Kamu hastanesinde yanlış tedavi uygulanması, yol çalışmasında işaretleme yapılmaması |
| Hizmetin geç işlemesi | Hizmet makul sürede yerine getirilmemiştir | Yıkılma tehlikesi bildirilen yapı için aylarca önlem alınmaması, ruhsat başvurusunun makul olmayan sürede sonuçlandırılması |
| Hizmetin hiç işlememesi | İdare yerine getirmesi gereken hizmeti hiç yerine getirmemiştir | Açık bırakılan rögar kapağının hiç kapatılmaması, hukuken gerekli denetimin hiç yapılmaması |
Hizmetin kusurlu sayılıp sayılmayacağı belirlenirken hizmetin niteliği, idarenin o koşullardaki imkânları, zararın öngörülebilirliği ve olayın özellikleri birlikte değerlendirilir. Örneğin kolluk veya acil sağlık hizmetleri gibi zor koşullarda yürütülen faaliyetlerde, sıradan bir aksaklığın her zaman hizmet kusuru sayılmayabileceği; daha ağır bir aksaklığın arandığı öğretide kabul edilir.
Hizmet kusuru ve kişisel kusur
Kamu görevlisinin kusuru iki türlü olabilir:
- Hizmet kusuru (görev kusuru): Görevlinin görevini yaparken, görevin olağan riskleri içinde işlediği kusurdur. Kusur görevden ayrılamaz; sorumluluk idareye aittir.
- Kişisel kusur: Görevlinin kişisel kin, çıkar, aşırı özensizlik veya kötü niyetle hareket ettiği, kusurun görevden ayrılabildiği haldir.
Kişisel kusurun da kendi içinde ayrımı yapılır:
- Görevle hiçbir ilgisi olmayan kişisel kusur: Görevlinin özel yaşamında işlediği fiil (ör. tatildeyken bir kavgaya karışması). Bu durumda idarenin sorumluluğu yoktur; görevli genel hükümlere göre adli yargıda sorumludur.
- Görev sırasında veya görev araçlarıyla işlenen kişisel kusur: Fiil kişisel kusur niteliğinde olsa da görev sırasında, görev yetkileri veya araçları kullanılarak işlenmişse, AY m.129/5 ve 657 sayılı Kanun m.13 uyarınca dava idareye karşı açılır; idare ödedikten sonra görevliye rücu eder.
Uygulamada görevin yerine getirilmesi sırasında işlenen ve görevle bağlantısı bulunan kusurlarda dava idareye yöneltilir. Görevle bağlantısı tamamen kopmuş fiillerde ise görevli kişisel olarak sorumludur.
Sorumluluğun şartları
İdarenin hizmet kusuruna dayanan sorumluluğu için üç şart birlikte aranır:
1. Zarar
Zarar gerçek ve kesin olmalı, kişisel olmalı ve hukuken korunan bir menfaatin ihlalinden doğmalıdır. İleride gerçekleşmesi kesin olan zararlar da kesin zarar sayılır; ancak yalnızca ihtimal dahilindeki zararlar tazmin edilmez. Zarar maddi (malvarlığındaki azalma, kazanç kaybı, tedavi giderleri, destekten yoksun kalma) veya manevi (acı, elem, kişilik değerlerinin zedelenmesi) olabilir. Tazminat, zararı gidermeye yöneliktir; zarar görenin zenginleşmesine yol açmamalıdır.
2. İdareye yüklenebilen bir kusurlu eylem veya işlem
Zarara yol açan faaliyet, kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili ve idareye yüklenebilir olmalıdır. Hukuka aykırı idari işlem veya hizmetin kötü, geç ya da hiç işlememesi bu şartı karşılar.
3. İlliyet (nedensellik) bağı
Zarar ile idarenin faaliyeti arasında uygun bir nedensellik bağı bulunmalıdır. İlliyet bağı şu hallerde kesilir veya zayıflar:
| Neden | Etkisi |
|---|---|
| Zorlayıcı neden (mücbir sebep) | Dış kaynaklı, öngörülemez ve karşı konulamaz olay; illiyet bağını keser, idare sorumlu olmaz |
| Zarar görenin kusuru | Zarar tamamen zarar görenin kusurundan doğmuşsa sorumluluk kalkar; kısmen katkı varsa tazminattan indirim yapılır |
| Üçüncü kişinin kusuru | Zararın tek nedeniyse sorumluluğu kaldırır; idarenin kusuruyla birlikte etkili olmuşsa idare kendi payı oranında sorumlu tutulabilir |
Dava yolu: tam yargı davası
İdari eylem ve işlemlerden doğan zararlar için idari yargıda tam yargı davası açılır.
Davanın açılma usulü zarar kaynağına göre değişir:
| Zarar kaynağı | Usul | Süre |
|---|---|---|
| İdari işlem (İYUK m.12) | Doğrudan tam yargı davası; veya iptal ve tam yargı davası birlikte; veya önce iptal davası, iptal kararının tebliğinden veya işlemin icrasından sonra tam yargı davası | Genel dava açma süresi (idare mahkemesinde 60 gün; İYUK m.7) |
| İdari eylem (İYUK m.13) | Önce idareye başvuru zorunlu; ret veya 30 gün içinde cevap verilmemesi üzerine dava | Başvuru: öğrenmeden itibaren 1 yıl, her halde eylemden itibaren 5 yıl; dava: ret veya zımni retten itibaren dava süresi |
İYUK m.13/2’ye göre görevli olmayan adli yargı mercilerine açılan tam yargı davasının görev yönünden reddi halinde, sonradan idari yargıya açılacak davada idareye başvuru şartı aranmaz.
Rücu
İdare, kamu görevlisinin kusurundan doğan zararı ödedikten sonra, görevlinin kişisel kusuru oranında ona rücu edebilir (AY m.129/5; 657 sayılı Kanun m.13/1 son cümle). Rücu hakkı idareye ait bir yetki ve aynı zamanda kamu kaynaklarının korunması bakımından bir yükümlülük olarak görülür. Kusuru tamamen hizmetin işleyişinden kaynaklanan (anonim) hizmet kusurlarında rücu edilecek bir görevli bulunmaz.
Özet
- AY m.125/son idarenin eylem ve işlemlerinden doğan zararları ödeme yükümlülüğünün genel dayanağıdır.
- AY m.129/5 ve 657 sayılı Kanun m.13/1: kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan davalar idareye karşı açılır; idare görevliye rücu eder.
- Hizmet kusuru, hizmetin kuruluş, düzenleniş veya işleyişindeki aksaklıktır; faili belli olmayabilir (anonim kusur).
- Görünümleri: hizmetin kötü işlemesi, geç işlemesi, hiç işlememesi.
- Görevle hiç ilgisi olmayan kişisel kusurda görevli genel hükümlere göre adli yargıda sorumludur.
- Şartlar: gerçek, kesin ve kişisel zarar; idareye yüklenebilen faaliyet; illiyet bağı. Zorlayıcı neden, zarar görenin kusuru ve üçüncü kişinin kusuru illiyeti keser veya zayıflatır.
- Tam yargı davası İYUK m.2/1-b’de düzenlenir; işlemlerde İYUK m.12, eylemlerde İYUK m.13 (1 yıl/5 yıl içinde ön başvuru) uygulanır.