Devlet şekli, devletin ülke üzerindeki yapılanmasını (tek merkezli mi, birden çok siyasal merkezli mi) ve devlet başkanlığının niteliğini (cumhuriyet mi, monarşi mi) anlatır. Hükümet sistemi ise yasama ile yürütme arasındaki ilişkinin nasıl kurulduğunu gösterir. Bu iki ayrım sıkça birbirine karıştırılır: Bir devlet hem üniter hem başkanlık sistemli olabileceği gibi, federal ve parlamenter de olabilir. Türkiye bakımından konu, 2017 Anayasa değişikliğiyle benimsenen Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi nedeniyle güncel önem taşır.
Devletin unsurları
Klasik öğretide devletin üç kurucu unsuru kabul edilir:
- Ülke: Devletin egemenlik yetkisini kullandığı kara, deniz ve hava sahasından oluşan belirli toprak parçası.
- İnsan topluluğu (millet/halk): Devlete vatandaşlık bağıyla bağlı kişiler. AY m.66/1’e göre Türk Devletine vatandaşlık bağı ile bağlı olan herkes Türktür.
- Egemenlik (siyasal iktidar): Ülke içinde en üstün, dışarıda ise bağımsız olan emretme gücü.
Bazı yazarlar bu üç unsura “hukuki düzen” veya “uluslararası tanınma” gibi unsurları eklese de sınavlarda esas alınan üçlü ayrımdır.
Ülke yapılanmasına göre devlet şekilleri
Üniter (tekçi) devlet
Üniter devlette tek bir siyasal merkez vardır: Bir yasama organı, bir anayasa, bir yürütme ve bir yargı düzeni. Yerel yönetimlerin varlığı devleti üniter olmaktan çıkarmaz; çünkü bunlar idari yetkiler kullanır, yasama ve yargı yetkisine sahip değildir.
Üniter devlette idari örgütlenme iki esasa dayanır:
- Merkezden yönetim: Kamu hizmetleri merkezi idare ve onun taşra teşkilatı (il, ilçe) eliyle yürütülür; hiyerarşi ilişkisi vardır.
- Yerinden yönetim: Bazı hizmetler ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip birimlere bırakılır. Bunlar yer bakımından (il özel idaresi, belediye, köy) veya hizmet bakımından (üniversiteler, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, bazı bağımsız kurumlar) yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Merkezle ilişkileri hiyerarşi değil, idari vesayettir.
AY m.127/5’e göre merkezi idare, mahalli idareler üzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. AY m.3/1 ise “Türkiye Devleti, ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütündür” diyerek üniter yapıyı değiştirilemez hükümler arasına alır (m.4).
Bölgesel (regional) devlet
Üniter ile federal arasında bir ara modeldir. Bölgelere anayasa ile güvence altına alınmış geniş özerklik ve sınırlı yasama yetkisi tanınır; ancak bölgelerin kendi anayasaları ve egemenlikleri yoktur. İspanya ve İtalya bu modelin bilinen örnekleridir.
Federal devlet
Federal devlet, üye devletlerin (eyaletlerin) bir federal anayasa altında birleşmesiyle oluşan bileşik devlettir. Temel özellikleri:
- İki düzeyde devlet örgütü vardır: federal düzey ve üye devlet düzeyi; her ikisinin de yasama, yürütme ve yargı organları bulunur.
- Yetki paylaşımı federal anayasada yapılır; üye devletlerin rızası olmadan tek taraflı değiştirilemez.
- Federal yasama organı genellikle iki meclislidir; meclislerden biri üye devletleri eşit veya ağırlıklı olarak temsil eder.
- Uluslararası alanda kural olarak yalnızca federal devlet kişiliğe sahiptir.
- Yetki uyuşmazlıklarını çözen bir yüksek mahkeme veya anayasa mahkemesi bulunur.
ABD, Almanya, İsviçre ve Avustralya federal devlet örnekleridir.
Konfederasyon
Konfederasyon bir devlet değil, egemen devletlerin uluslararası bir andlaşmayla kurduğu devletler birliğidir. Ortak organ (genellikle bir kongre veya diyet) üye devletler aracılığıyla işler; vatandaşlara doğrudan emir veremez. Üye devletler egemenliklerini korur; birlikten ayrılma hakkı kural olarak vardır. Tarihsel örnekler: 1781–1787 arası Amerikan Konfederasyonu ve 1848 öncesi İsviçre.
| Ölçüt | Üniter devlet | Federal devlet | Konfederasyon |
|---|---|---|---|
| Hukuki temel | Anayasa | Federal anayasa | Uluslararası andlaşma |
| Egemenlik | Tek merkez | Federal devlette | Üye devletlerde |
| Yasama yetkisi | Tek yasama organı | Federal + üye devlet yasama organları | Yalnız üye devletlerde |
| Uluslararası kişilik | Devlet | Kural olarak federal devlet | Her üye devlet |
| Ayrılma hakkı | Yok | Kural olarak yok | Kural olarak var |
Devlet başkanlığına göre: monarşi ve cumhuriyet
- Monarşi: Devlet başkanlığı kural olarak soydan geçer ve ömür boyudur. Mutlak monarşide hükümdarın yetkileri sınırsızdır; meşruti monarşide anayasa ve meclis ile sınırlanır; parlamenter monarşide (ör. Birleşik Krallık) hükümdar sembolik konumdadır ve sorumsuzdur.
- Cumhuriyet: Devlet başkanı belirli bir süre için seçilir; soydan gelme bir ayrıcalık yoktur. Cumhuriyet demokratik olmayı kendiliğinden garanti etmez; bu nedenle 1982 Anayasası m.2, Cumhuriyetin niteliklerini ayrıca sayar.
AY m.1 “Türkiye Devleti bir Cumhuriyettir.” hükmünü içerir ve bu hüküm AY m.4 uyarınca değiştirilemez.
Hükümet sistemleri
Hükümet sistemleri, kuvvetler birliği ve kuvvetler ayrılığı olmak üzere iki ana gruba ayrılır.
Kuvvetler birliği sistemleri
Yasama ve yürütme yetkileri tek bir organda toplanır.
- Mutlak monarşi / diktatörlük: Yetkiler tek kişide toplanır.
- Meclis hükümeti sistemi: Yetkiler seçilmiş mecliste toplanır; yürütme, meclisin seçtiği ve her an görevden alabildiği bir organ eliyle yürütülür. Türkiye’de 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu dönemi bu sistemin örneğidir: Meclis, vekilleri tek tek seçiyordu. İsviçre’deki Federal Konsey de bu sistemin öğeleriyle açıklanır.
Kuvvetler ayrılığı sistemleri
Parlamenter sistem
Yumuşak (esnek) kuvvetler ayrılığına dayanır. Başlıca özellikleri:
- Yürütme iki başlıdır: Sorumsuz bir devlet başkanı (hükümdar veya cumhurbaşkanı) ile parlamentoya karşı sorumlu bir hükümet (başbakan ve bakanlar kurulu).
- Hükümet parlamentonun güvenine dayanır; güvensizlik oyu (gensoru) ile düşürülebilir.
- Buna karşılık yürütme, belirli koşullarda parlamentoyu feshetme (seçimleri yenileme) yetkisine sahiptir.
- Devlet başkanının işlemleri kural olarak başbakan ve ilgili bakan tarafından karşı imza ile imzalanır; sorumluluk karşı imza sahibine aittir.
Birleşik Krallık, Almanya ve İtalya bu sistemin örnekleridir. Türkiye’de 1924 Anayasası meclis hükümeti ile parlamenter sistemin öğelerini birleştiren karma bir yapı öngörmüş; 1961 Anayasası ve 1982 Anayasası’nın ilk metni ise parlamenter sistemi benimsemiştir. 2007 değişikliğiyle cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi kabul edilmiş, parlamenter sistem 2017 değişikliğine kadar bu biçimde sürmüştür.
Başkanlık sistemi
Sert kuvvetler ayrılığına dayanır. ABD tipik örnektir:
- Yürütme tek başlıdır: Başkan hem devlet hem hükümet başkanıdır.
- Başkan, belirli bir süre için halk tarafından seçilir; yasama organı onu siyasal nedenle görevden alamaz (yalnızca cezai suçlama yoluyla, “impeachment”).
- Başkan da yasama organını feshedemez.
- Bakanlar (sekreterler) yalnızca Başkana karşı sorumludur.
- Organlar arasında “frenler ve denge” mekanizmaları vardır (veto, Senato onayı, yargısal denetim).
Yarı-başkanlık sistemi
Parlamenter ve başkanlık sistemlerinin öğelerini birleştirir. 1958 Fransa (V. Cumhuriyet) en bilinen örnektir: Cumhurbaşkanı halk tarafından seçilir ve önemli yetkilere sahiptir; bunun yanında parlamentoya karşı sorumlu bir başbakan ve hükümet de vardır. Cumhurbaşkanı ile parlamento çoğunluğunun farklı siyasal görüşlerden olduğu döneme “cohabitation” (birlikte yaşama) denir.
| Ölçüt | Parlamenter | Başkanlık | Yarı-başkanlık |
|---|---|---|---|
| Yürütme | İki başlı | Tek başlı | İki başlı |
| Devlet başkanının seçimi | Meclis veya soya bağlı | Halk | Halk |
| Hükümetin siyasal sorumluluğu | Parlamentoya karşı | Yok (yalnız başkana karşı) | Parlamentoya karşı |
| Fesih yetkisi | Var | Yok | Var |
| Örnek | Birleşik Krallık, Almanya | ABD | Fransa |
Türkiye: Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi
21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanunla yapılan ve 16/4/2017’de halkoylamasıyla kabul edilen değişiklik, yürütmeyi tek başlı hâle getirmiştir.
Sistemin ana çizgileri:
- Tek başlı yürütme: “Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir.” (AY m.104/1). Bakanlar Kurulu ve başbakanlık kaldırılmıştır; Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanları Cumhurbaşkanı atar ve görevden alır.
- Halk tarafından seçim: Cumhurbaşkanı beş yıllığına doğrudan halk tarafından seçilir; bir kimse en fazla iki kez seçilebilir (AY m.101).
- Gensoru yoktur: AY m.99 mülgadır; TBMM’nin denetim yolları Meclis araştırması, genel görüşme, Meclis soruşturması ve yazılı sorudur (AY m.98/1).
- Seçimlerin birlikte yenilenmesi: Fesih yerine “seçimlerin yenilenmesi” kurumu vardır. TBMM üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla, Cumhurbaşkanı ise tek başına seçimlerin yenilenmesine karar verebilir; her iki hâlde TBMM genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır (AY m.116).
- Cumhurbaşkanlığı kararnamesi: Cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda kararname çıkarabilir; ancak kanunla çatışma hâlinde kanun uygulanır (AY m.104/17).
Özet
- Devletin üç unsuru: ülke, insan topluluğu ve egemenlik; AY m.6’ya göre egemenlik kayıtsız şartsız Milletindir.
- Üniter devlette tek siyasal merkez vardır; yerinden yönetim kuruluşlarının yalnız idari yetkisi bulunur ve merkezle ilişkileri idari vesayettir.
- Federal devlette alt birimlerin de yasama yetkisi ve anayasası vardır; konfederasyon ise andlaşmaya dayanan devletler birliğidir.
- Cumhuriyet ile monarşi ayrımı devlet başkanlığının seçimle mi soyla mı belirlendiğine dayanır; AY m.1 değiştirilemez.
- Meclis hükümeti kuvvetler birliğine dayanır; 1921 Teşkilât-ı Esasiye dönemi örnektir.
- Parlamenter sistem: iki başlı yürütme, gensoru, fesih, karşı imza. Başkanlık: tek başlı yürütme, sert ayrılık, fesih ve gensoru yok.
- Yarı-başkanlık: halkça seçilen güçlü cumhurbaşkanı + parlamentoya sorumlu hükümet (Fransa).
- 2017’den beri Türkiye’de tek başlı yürütme, gensorunun kaldırılması ve seçimlerin birlikte yenilenmesi esasına dayanan Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi uygulanmaktadır.