Cumhurbaşkanlığı kararnamesi (CBK), 2017 Anayasa değişikliğiyle yürütmeye tanınan ve dayanağını doğrudan Anayasadan alan bir düzenleme işlemidir. Kanun hükmünde kararname (KHK) kurumu kaldırılmış (eski AY m.91), onun yerine yetki kanununa ihtiyaç duymayan CBK getirilmiştir. Sınavlarda CBK’nın hangi konularda çıkarılamayacağı, kanunla çatıştığında hangisinin uygulanacağı ve hangi yargı yerinde denetleneceği sıkça sorulur.
Dayanak ve genel çerçeve
Bu fıkra tek başına konunun iskeletini verir. Kararnameler ve yönetmelikler, yayımdan sonraki bir tarih belirlenmemişse, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girer (AY m.104/18).
CBK’nın KHK’dan temel farkı, bir yetki kanununa dayanmaması ve olağan dönemde TBMM onayına sunulmamasıdır. Meclisin CBK üzerindeki etkisi, aynı konuda kanun çıkararak kararnameyi hükümsüz kılma yoluyla gerçekleşir.
CBK’nın türleri
Doktrinde CBK’lar genellikle üç gruba ayrılır. Ayrımın adlandırılması yazara göre değişse de içerik aynıdır.
1. Asli (bağımsız) CBK
AY m.104/17’nin ilk cümlesine dayanır. Yürütme yetkisine ilişkin konularda, kanunda açıkça düzenlenmemiş alanlarda çıkarılır. Kanuna ihtiyaç duymadan ilk elden kural koyma imkânı verdiği için “ilk elden düzenleme” niteliği taşır.
2. Anayasada özel olarak öngörülen CBK
Anayasa bazı konuları doğrudan CBK ile düzenlenmesi için göstermiştir:
- Üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esaslar (AY m.104/9).
- Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatı (AY m.106/son).
- Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve özlük işleri (AY m.108).
- Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevleri (AY m.118).
- Kamu tüzel kişiliğinin kurulması: kanunla veya CBK ile (AY m.123/3).
3. Olağanüstü hal CBK’sı
AY m.119’a dayanır; olağan CBK’dan farklı bir rejime tabidir ve aşağıda ayrıca işlenmiştir.
Konu bakımından sınırlar
AY m.104/17’deki sınırlar dört başlıkta toplanır:
| Sınır | İçerik |
|---|---|
| Hak sınırı | Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri (2. kısım 1. ve 2. bölüm) ile siyasi haklar ve ödevler (4. bölüm) düzenlenemez |
| Münhasır kanun alanı | Anayasanın yalnızca kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda CBK çıkarılamaz |
| Kanunla düzenlenmiş alan | Kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz |
| Yürütme yetkisi | CBK yalnızca yürütme yetkisine ilişkin konularda çıkarılabilir |
Münhasır kanun alanı kavramı, Anayasanın “kanunla düzenlenir” dediği konuları ifade eder. Örneğin memurların özlük işleri (AY m.128), vergi ve benzeri mali yükümlülükler (AY m.73) ve mahkemelerin kuruluşu (AY m.142) kanunla düzenlenir. Buna karşılık bakanlık teşkilatı gibi konular Anayasada doğrudan CBK’ya bırakıldığından bu alanda CBK çıkarılması bir zorunluluktur.
Kanun ile CBK arasındaki ilişki
Normlar hiyerarşisinde CBK, kanunun altında yer alır. Bu sonuç AY m.104/17’deki iki kuraldan çıkar:
- Çatışma kuralı: CBK ile kanunda farklı hükümler bulunursa kanun uygulanır. Kanunun CBK’dan önce veya sonra çıkmış olması fark etmez.
- Hükümsüzlük kuralı: TBMM aynı konuda kanun çıkarırsa CBK hükümsüz hâle gelir.
Ayrıca bütçe kanununa, harcanabilecek tutarın CBK ile aşılabileceğine dair hüküm konulamaz (AY m.161).
Yönetmelikler
Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilir (AY m.104/17 devamı). AY m.124 ise Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabileceğini belirtir. Böylece hiyerarşi şu şekilde kurulur: Anayasa → kanun → CBK → yönetmelik. Eski “tüzük” kategorisi (eski AY m.115) kaldırılmıştır. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir (AY m.124/2).
| Ölçüt | Cumhurbaşkanlığı kararnamesi | Yönetmelik |
|---|---|---|
| Dayanak | Doğrudan Anayasa (m.104/17 ve özel hükümler) | Kanun veya CBK |
| İlk elden düzenleme | Mümkün (asli CBK) | Mümkün değil, uygulamaya yöneliktir |
| Kanunla çatışma | Kanun uygulanır | Kanuna aykırı olamaz |
| Anayasaya uygunluk denetimi | Anayasa Mahkemesi | İdari yargı (Danıştay) |
Olağanüstü hal CBK’ları
OHAL CBK’sının özellikleri:
- Yalnızca olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda çıkarılabilir.
- AY m.104/17’nin ikinci cümlesindeki hak sınırına tabi değildir; yani temel haklar, kişi hakları ve siyasi haklar alanında da düzenleme yapabilir. Ancak AY m.15’teki dokunulmaz çekirdek ve ölçülülük ilkeleri her durumda geçerlidir.
- Kanun hükmündedir; aynı gün Meclis onayına sunulur.
- Savaş ve mücbir sebeplerle Meclisin toplanamaması hâli dışında üç ay içinde TBMM’de görüşülüp karara bağlanmazsa kendiliğinden yürürlükten kalkar.
Anayasa Mahkemesi denetimi
Anayasa Mahkemesi, kanunların ve İçtüzüğün yanında CBK’ların da Anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunu denetler (AY m.148/1).
- İptal davası: Cumhurbaşkanı, TBMM’de en fazla üyeye sahip iki siyasi parti grubu ve üye tamsayısının en az beşte biri tutarındaki milletvekilleri açabilir (AY m.150). Süre, CBK’nın Resmî Gazetede yayımlanmasından başlayarak altmış gündür (AY m.151). Kanunlardan farklı olarak CBK’lar için şekil denetimi de aynı altmış günlük süreye tabidir (6216 sayılı Kanun m.37).
- İtiraz yolu: Bir davaya bakan mahkeme, uygulayacağı CBK hükmünü Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin iddiasını ciddi bulursa AYM’ye başvurur (AY m.152).
- Kararın etkisi: İptal edilen CBK hükmü, iptal kararının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar; Mahkeme yürürlük tarihini en çok bir yıl erteleyebilir; iptal kararları geriye yürümez (AY m.153).
Uygulamada AYM, CBK’ları denetlerken önce düzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olup olmadığını, ardından AY m.104/17’deki hak, münhasır kanun ve kanunla düzenlenmiş alan sınırlarını incelemekte; bu sınırlardan birinin aşılması tek başına iptal sebebi olabilmektedir.
KHK ile CBK’nın karşılaştırılması
| Ölçüt | Eski KHK (olağan dönem) | CBK (olağan dönem) |
|---|---|---|
| Çıkaran | Bakanlar Kurulu | Cumhurbaşkanı |
| Yetki kanunu | Gerekir | Gerekmez |
| Meclis onayı | Aynı gün Meclise sunulurdu | Sunulmaz |
| Kanunla ilişki | Kanun gücündeydi, kanunu değiştirebilirdi | Kanunun altındadır, kanunla çatışırsa kanun uygulanır |
| Hak sınırı | Temel haklar, kişi hakları ve siyasi haklar düzenlenemezdi | Aynı sınır korunmuş; ek olarak münhasır kanun alanı ve kanunda açıkça düzenlenen konu yasağı getirilmiş |
Özet
- CBK, yetki kanununa gerek olmadan doğrudan Anayasaya dayanır; yürütme yetkisine ilişkin konularda çıkarılır ve Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer.
- Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile siyasi haklar ve ödevler CBK ile düzenlenemez; sosyal ve ekonomik haklar bu cümlede sayılmamıştır.
- Münhasıran kanunla düzenlenecek konularda ve kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz.
- CBK ile kanun çatışırsa kanun uygulanır; Meclis aynı konuda kanun çıkarırsa CBK hükümsüz hâle gelir.
- Bakanlıklar, üst kademe yönetici atama usulü, DDK ve MGK Genel Sekreterliği Anayasa gereği CBK ile düzenlenir.
- OHAL CBK’ları kanun hükmündedir, hak sınırına tabi değildir, üç ay içinde Mecliste görüşülmezse kendiliğinden kalkar ve AYM’de dava konusu yapılamaz.
- Olağan CBK’lara karşı iptal davası süresi 60 gündür; itiraz yolu da açıktır.