Türkiye’de idarenin eylem ve işlemlerinden doğan uyuşmazlıklar, adli yargıdan ayrı bir yargı düzeni olan idari yargıda çözülür. Bu düzen üç kademelidir: ilk derecede idare ve vergi mahkemeleri, istinaf derecesinde bölge idare mahkemeleri, en üstte ise Danıştay. Bir davanın hangi mahkemede açılacağı (görev) ve hangi yer mahkemesinde görüleceği (yetki), ilk inceleme aşamasında re’sen denetlendiği için uygulamada ve sınavda en çok hata yapılan konulardandır. Bu notta teşkilat, görev dağılımı ve yetki kuralları birlikte ele alınmaktadır.
Anayasal temel
Anayasa, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunu açık tutar ve idari yargının sınırını çizer. Yargı denetimi hukuka uygunlukla sınırlıdır; mahkeme idarenin yerine geçip “daha uygun” kararı veremez.
Danıştay ise Anayasada yüksek mahkeme olarak düzenlenmiştir. Hem son inceleme merci hem de belli davalarda ilk ve son derece mahkemesidir.
Adli yargı ile idari yargı arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözen merci Uyuşmazlık Mahkemesidir (AY m.158). İdari yargının kendi içindeki görev ve yetki uyuşmazlıkları ise bölge idare mahkemesi veya Danıştay tarafından çözülür (İYUK m.43).
İlk derece mahkemeleri
Genel görevli bağımsız mahkemeler
İdare ve vergi mahkemeleri, kuruluş kanunlarında “genel görevli” mahkeme olarak tanımlanmıştır. Bu, özel bir kanunda başka bir mercie bırakılmamış her idari uyuşmazlığın ilk derecede bu mahkemelerde görüleceği anlamına gelir.
Mahkemeler, Adalet Bakanlığınca bölgelerin coğrafi durumu ve iş hacmi gözetilerek kurulur; kaldırılmalarına ve yargı çevrelerinin değiştirilmesine Hâkimler ve Savcılar Kurulu karar verir (2576 s.K. m.2). İdare ve vergi mahkemelerinde mahkeme kurulu bir başkan ve iki üyeden oluşur (2576 s.K. m.4).
İdare mahkemesi ile vergi mahkemesi arasındaki ayrım
İdare mahkemesi, vergi mahkemesinin görevine giren davalar ve ilk derecede Danıştayda görülecek davalar dışında kalan iptal davalarını, tam yargı davalarını, idari sözleşmelerden doğan davaları ve diğer kanunlarla verilen işleri çözer (2576 s.K. m.5). Görev alanı “artık” niteliktedir: Vergi mahkemesine ve Danıştaya ayrılmayan her şey idare mahkemesine kalır.
Vergi mahkemesi ise genel bütçeye, il özel idarelerine, belediyelere ve köylere ait vergi, resim, harç, benzeri mali yükümler, bunların zam ve cezaları ve tarifelerle ilgili davalara; bu konularda 6183 sayılı Kanunun uygulanmasından doğan davalara bakar (2576 s.K. m.6).
Tek hâkimle çözümlenecek davalar
Kural, kurul hâlinde (heyetle) yargılamadır. 2576 s.K. m.7 ise bazı davaları idare veya vergi mahkemesi hâkimlerinden birine bırakır. 7589 sayılı Kanunla yeniden düzenlenen m.7/1’e göre düzenleyici işlemlere karşı açılanlar hariç olmak üzere şu davalar tek hâkimle görülür:
- konusu kanunda gösterilen parasal sınırı aşmayan iptal ve tam yargı davaları;
- uzaklaştırma ve ilişik kesme sonucunu doğuranlar hariç öğrenci disiplin cezaları ile sınıf geçme, not tespiti, yurt, kredi ve burs işlemlerine karşı davalar;
- kamu görevlilerinin geçici görevlendirme, yolluk, lojman ve izin işlemlerine karşı davalar;
- kamu görevlilerine verilen uyarma cezasına karşı davalar;
- mesleki faaliyeti engelleyenler hariç, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının üyelerine verdiği disiplin cezalarına karşı davalar;
- 2022 sayılı Kanunun uygulanmasından doğan davalar.
Vergi mahkemesinde de belli bir parasal sınırı aşmayan vergi davaları tek hâkimle çözülür (m.7/2). Bu parasal sınırlar her yıl yeniden değerleme oranında artırılır; hangi sınırın uygulanacağında dava tarihi, miktar artırımında ise artırım tarihi esas alınır (2576 s.K. Ek m.1).
Bölge idare mahkemeleri
6545 sayılı Kanunla bölge idare mahkemeleri istinaf mercii hâline getirilmiştir. Bölge idare mahkemesi; başkanlık, başkanlar kurulu, daireler, adalet komisyonu ve müdürlüklerden oluşur ve biri idari, biri vergi olmak üzere en az iki daire içerir (2576 s.K. m.3). Daireler bir başkan ve iki üyenin katılımıyla toplanır, kararlar çoğunlukla verilir (m.3/F).
Bölge idare mahkemesi dairelerinin başlıca görevleri (m.3/D):
- İlk derece mahkemelerinin istinaf yolu açık nihai kararlarına karşı istinaf başvurularını incelemek;
- İlk derece mahkemelerinin yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itirazları incelemek;
- Yargı çevresindeki mahkemeler arasında görev ve yetki uyuşmazlıklarını çözmek;
- Yargı çevresinde merci tayini yapmak.
Başkanlar kurulu ise benzer olaylarda kesin nitelikte verilmiş birbirine aykırı daire kararları bulunduğunda, Danıştaydan bu aykırılığın giderilmesini ister; ilgili dava daireleri kurulu üç ay içinde kesin karar verir (m.3/C).
Danıştay
Görevleri
Danıştay; temyiz incelemesi yapar, kanunda yazılı davalara ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar, kamu hizmetlerine ilişkin imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında düşüncesini bildirir ve kanunla verilen diğer işleri görür (2575 s.K. m.23). Temyiz merci olarak görevi, bir hukuk kuralının uygulanmaması veya yanlış uygulanması şeklindeki hukuka aykırılıkların denetimiyle sınırlıdır (m.23/a).
İlk derece mahkemesi olarak Danıştay
Danıştayın ilk derece sıfatıyla bakacağı davalar sınırlı sayıdadır (m.24/1):
| Bent | Dava konusu |
|---|---|
| a | Cumhurbaşkanı kararları |
| b | Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki, Cumhurbaşkanınca çıkarılan düzenleyici işlemler |
| c | Bakanlık, kamu kurumu ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemleri |
| d | Danıştay İdari Dairesi veya İdari İşler Kurulu kararları üzerine uygulanan eylem ve işlemler |
| e | Birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işler |
| f | Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararları ve bu Kurulun görev alanındaki Danıştay Başkanlığı işlemleri |
Bunlara ek olarak tahkim yolu öngörülmeyen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan davalar da Danıştayda açılır. Ayrıca belediye ve il özel idarelerinin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kaybetmesine ilişkin istemler Danıştayca incelenir (m.24/2).
Daireler ve kurullar
İdari uyuşmazlıklar ve davalar, ikinci daireden onuncu daireye kadar olan dava daireleri ile İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarında karara bağlanır (2575 s.K. m.26). Birinci Daire ve İdari İşler Kurulu idari işlere bakar (m.41). İdari Dava Daireleri Kurulu, ısrar kararlarını ve idari dava dairelerinin ilk derece sıfatıyla verdiği kararları; Vergi Dava Daireleri Kurulu ise vergi alanındaki karşılıklarını temyizen inceler (m.38; ısrar kararlarının temyizi için ayrıca İYUK m.50/5).
Daireler veya kurullar arasındaki içtihat aykırılıklarını İçtihatları Birleştirme Kurulu giderir (m.39). Birleştirme kararları Resmî Gazetede yayımlanır; Danıştay daire ve kurulları, idari mahkemeler ve idare bu kararlara uymak zorundadır (m.40/4).
Yetki kuralları
Görev, davanın hangi tür mahkemede; yetki ise aynı türdeki mahkemelerden hangi yerdekinde görüleceğini belirler. İdari yargıda yetki de kamu düzenindendir (İYUK m.32/2); bu nedenle taraflar yetki sözleşmesi yapamaz, yetkisizlik re’sen gözetilir.
| Uyuşmazlık | Yetkili mahkeme |
|---|---|
| Genel kural (m.32/1) | İşlemi veya idari sözleşmeyi yapan idari merciin bulunduğu yer |
| Kamu görevlisinin atanması, nakli (m.33/1) | Yeni veya eski görev yeri |
| Görevine son verme, emeklilik, görevden uzaklaştırma (m.33/2) | Son görev yeri |
| Görevle ilişiği kesmeyen disiplin cezaları, özlük ve parasal haklar (m.33/3) | İlgilinin görevli bulunduğu yer |
| İmar, kamulaştırma, ruhsat gibi taşınmaza ilişkin davalar (m.34/1) | Taşınmazın bulunduğu yer |
| Taşınır mallar (m.35) | Taşınırın bulunduğu yer |
| İdari sözleşme dışındaki tam yargı davaları (m.36) | Sırasıyla: uyuşmazlığı çözmeye yetkili yer; hizmetin görüldüğü veya eylemin yapıldığı yer; diğer hâllerde davacının ikametgâhı |
Görevsizlik, yetkisizlik ve merci tayini
İdari yargının görev alanına giren bir davada görevsizlik veya yetkisizlik kararı veren idare ya da vergi mahkemesi, dosyayı görevli ve yetkili mahkemeye veya Danıştaya gönderir (İYUK m.43/1). Dosyanın gönderildiği mahkeme de kendini görevsiz veya yetkisiz görürse uyuşmazlığı, iki mahkeme aynı bölge idare mahkemesinin yargı çevresindeyse bölge idare mahkemesi, değilse Danıştay çözer; bu kararlar kesindir (m.43/1-b, 43/3).
Adli yargının görevine giren bir dava idari yargıda açılmışsa mahkeme dosyayı göndermez, davanın reddine karar verir (m.15/1-a). Ters durumda, idari yargının görevine giren bir dava adli yargıda açılıp görevden reddedilmişse, ret kararının kesinleşmesinden itibaren otuz gün içinde görevli idari mahkemede dava açılabilir ve adli yargıya başvuru tarihi idari yargıya başvuru tarihi sayılır (m.9/1).
Yetkili mahkemenin davaya bakmasına fiili veya hukuki engel çıkması, yargı çevresi sınırlarında tereddüt bulunması veya iki mahkemenin de kendini yetkili görmesi hâllerinde merci tayini yoluna gidilir: Uyuşmazlık aynı yargı çevresindeyse bölge idare mahkemesi, diğer hâllerde Danıştay karar verir (m.44).
Özet
- İdari yargı üç kademelidir: idare/vergi mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri (istinaf) ve Danıştay (temyiz ve sınırlı ilk derece).
- Adli ve idari yargı arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını Uyuşmazlık Mahkemesi kesin olarak çözer (AY m.158).
- İdare mahkemesi genel görevlidir; vergi mahkemesi vergi ve benzeri mali yükümlere ve bunların 6183 sayılı Kanunla tahsiline bakar.
- Kural kurul hâlinde yargılamadır; tek hâkim davaları 2576 s.K. m.7’de sayılıdır ve düzenleyici işlemlere karşı davalar hiçbir zaman tek hâkimle görülmez.
- Danıştay ilk derece görevini 2575 s.K. m.24’te sayılan sınırlı davalarda kullanır; ülke çapında uygulanan düzenleyici işlemler bunların başında gelir.
- İdari yargıda yetki kamu düzenindendir; genel yetki kuralı işlemi yapan merciin bulunduğu yerdir (İYUK m.32).
- İdari yargı içinde görevsizlik/yetkisizlikte dosya gönderilir; adli yargının görevine giren davada ise dava reddedilir.