İdare hukuku, idarenin kuruluşunu, işleyişini, kullandığı kamu gücünü ve bu gücün sınırlarını düzenleyen kamu hukuku dalıdır. Dalın en belirgin özelliği, tek bir kodda toplanmamış olması ve kurallarının önemli bölümünün yargı kararlarıyla şekillenmesidir. Bu nedenle “hangi kural hangi kaynaktan doğar” sorusu, hem norm çatışmalarını çözmek hem de idari işlemlerin hukuka uygunluğunu denetlemek için temel bir bilgidir. Sınavlarda kaynakların hiyerarşisi, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yönetmeliğin sınırları ve idareyi bağlayan genel ilkeler sıkça sorulur.
İdare kavramı ve idare hukukunun özellikleri
Organik ve fonksiyonel anlamda idare
“İdare” iki anlamda kullanılır. Organik (örgütsel) anlamda idare, Devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinin teşkilatı ile bu teşkilatta görev yapan kamu görevlilerinin bütünüdür: bakanlıklar, valilikler, belediyeler, üniversiteler gibi. Fonksiyonel (maddi) anlamda idare ise kamu hizmeti ve kolluk faaliyetlerinin yürütülmesidir; yani idarenin yaptığı işin kendisidir. İki anlam çoğu zaman örtüşür, ancak örtüşmediği durumlar da vardır: Bir özel hukuk kişisi kamu hizmeti yürütebilir, bir kamu kurumu da özel hukuk ilişkisine girebilir.
Anayasa, idareyi tek bir bütün olarak görür ve kuruluşunun kanuni temelini vurgular:
İdare hukukunun özellikleri
- Kodifiye edilmemiştir. Medeni Kanun ya da Ceza Kanunu gibi genel bir “İdare Kanunu” yoktur; kurallar çok sayıda dağınık kanunda yer alır.
- İçtihadi bir hukuktur. Boşlukları büyük ölçüde idari yargı, özellikle Danıştay kapatır. Hizmet kusuru, kazanılmış hak, geri alma koşulları gibi pek çok kurum yargı kararlarıyla gelişmiştir.
- Görece genç ve değişkendir. Teşkilat ve personel mevzuatı sık değişir; 2017 Anayasa değişikliği ve 2018 sonrasında çıkan kararnameler teşkilat yapısını baştan düzenlemiştir.
- Özerktir. Özel hukuktan farklı kavramlar kullanır: kamu gücü, kamu yararı, tek yanlı işlem, re’sen icra, idari vesayet.
- Eşitsiz taraflar arası ilişkiyi düzenler. İdare, kamu yararı adına bireyin rızası olmadan ona yükümlülük yükleyebilir; buna karşılık bu gücün hukuka bağlı kalması gerekir.
Yazılı kaynaklar
Anayasa
Anayasa, idare hukukunun en üst kaynağıdır. İdareye ilişkin temel hükümler “Yürütme” bölümünde (AY m.123–137) toplanmıştır: idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği (m.123), yönetmelikler (m.124), yargı yolu (m.125), merkezi idare (m.126), mahalli idareler (m.127), kamu görevlileri (m.128–129) ve kanunsuz emir (m.137). Bunlara ek olarak hukuk devleti (m.2), eşitlik (m.10), Anayasanın bağlayıcılığı (m.11), hak arama özgürlüğü (m.36) ve dilekçe hakkı (m.74) gibi genel hükümler de idareyi doğrudan bağlar.
Milletlerarası andlaşmalar
Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir (AY m.90/5). Temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir andlaşma ile kanun arasında aynı konuda farklılık bulunursa andlaşma hükmü esas alınır. Bu kural, özellikle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi bakımından idari işlemlerin denetiminde önemlidir.
Kanun
İdarenin kuruluşu ve görevleri kanunla düzenlenir (AY m.123/1). Memurların statüsü (AY m.128/2), mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri (AY m.127/2) gibi alanlar da Anayasa tarafından açıkça kanuna bırakılmıştır. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ise ancak kanunla yapılabilir (AY m.13).
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
2017 değişikliğiyle kanun hükmünde kararname kaldırılmış, yerine Cumhurbaşkanlığı kararnamesi (CBK) getirilmiştir. CBK, yürütme yetkisine ilişkin konularda doğrudan Anayasadan aldığı yetkiyle çıkarılır ve bu yönüyle “aslî” bir düzenleme işlemidir. Ancak çok sıkı sınırlara tabidir:
Ayrıca temel haklar, kişi hakları ve siyasi haklar CBK ile düzenlenemez; Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamaz; TBMM aynı konuda kanun çıkarırsa CBK hükümsüz hale gelir. Bakanlıkların kurulması, kaldırılması ve teşkilat yapısı ise Anayasa tarafından doğrudan CBK alanına bırakılmıştır (AY m.106/son).
Yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemler
Yönetmelik, kanunların ve CBK’ların uygulanmasını sağlamak için çıkarılan, türev (ikincil) nitelikte bir düzenleyici işlemdir.
Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir (AY m.124/2). Yönetmeliğin altında da yönerge, tebliğ, genel emir gibi isimler taşıyan düzenleyici işlemler bulunur. Örneğin vali, kanun ve CBK’nın verdiği yetkiyi kullanmak için genel emir çıkarabilir (İl İdaresi K. m.9/Ç). Bu işlemler de üst normlara aykırı olamaz.
Normlar hiyerarşisinin özeti
| Kaynak | Dayanağı | Temel özellik |
|---|---|---|
| Anayasa | Kurucu iktidar | Herkesi bağlar (AY m.11) |
| Milletlerarası andlaşma | AY m.90 | Kanun hükmünde; temel haklarda çatışmada öncelikli |
| Kanun | TBMM | İdarenin kuruluş ve görevlerinin temel kaynağı |
| CBK | AY m.104/17 | Yürütme alanında aslî düzenleme; kanunla çatışırsa kanun uygulanır |
| Yönetmelik | AY m.124 | Kanun ve CBK’yı uygulamaya yönelik, türev düzenleme |
| Diğer düzenleyici işlemler | Kanun, CBK veya yönetmelik | Yönerge, tebliğ, genel emir vb. |
Yazısız kaynaklar
Yargı kararları (içtihat)
İdare hukukunun en önemli yazısız kaynağıdır. Danıştay kararları, özellikle de içtihadı birleştirme kararları, uygulamaya yön verir. Anayasa Mahkemesinin iptal kararları ise idareyi doğrudan bağlar ve mevzuat metinlerinin dipnotlarında görülür. Uyuşmazlık Mahkemesi kararları da adli–idari yargı ayrımının belirlenmesinde rol oynar.
Hukukun genel ilkeleri
Yazılı bir metne dayanmasa da yargı kararlarıyla yerleşen ilkelerdir: kazanılmış haklara saygı, hukuki güvenlik, ölçülülük, eşitlik, savunma hakkı, gerekçe gösterme gibi. Bu ilkelerin bir kısmı zamanla Anayasa metnine de girmiştir (ör. ölçülülük AY m.13).
Örf ve adet ile doktrin
İdare hukukunda örf ve adetin yeri sınırlıdır; çünkü kamu gücü ancak hukuki bir dayanakla kullanılabilir. Örf, en fazla kuralların yorumunda veya yerleşik idari uygulamanın (teamül) değerlendirilmesinde rol oynar. Doktrin (bilimsel görüşler) ise bağlayıcı olmayan, yardımcı bir kaynaktır.
İdareyi bağlayan temel ilkeler
Hukuka bağlılık (idarenin kanuniliği)
Hukuk devletinde (AY m.2) idare, ancak hukuk düzeninin tanıdığı yetkileri kullanabilir. Bu ilke iki yönlüdür: Kanunun üstünlüğü, idarenin işlemlerinin üst normlara aykırı olamayacağını; kanuni dayanak (kanun ön şartı), idarenin özellikle bireylere yükümlülük yükleyen işlemleri için bir yasal dayanağa ihtiyaç duyduğunu anlatır. Anayasa bu ilkeyi yürütme bakımından şöyle ifade eder:
Metindeki ”(…)” işareti, 2017 değişikliğiyle çıkarılan ibarenin yerini gösterir. Egemenliğin kullanımına ilişkin kural da aynı sonuca götürür: Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz (AY m.6/3).
Eşitlik ilkesi
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun hareket etmek zorundadır (AY m.10/son). Eşitlik, mutlak değil hukuki eşitliktir: Aynı durumdakilere aynı, farklı durumdakilere farklı kurallar uygulanabilir. Anayasa ayrıca şöyle der:
Ölçülülük ilkesi
İdarenin kullandığı araç ile ulaşmak istediği amaç arasında makul bir denge bulunmalıdır. Ölçülülük üç alt ilkeden oluşur: elverişlilik (araç amaca ulaşmaya uygun olmalı), gereklilik (aynı amaca daha hafif bir araçla ulaşılamamalı) ve orantılılık (getirilen külfet, elde edilen yararla dengeli olmalı). AY m.13’te temel hakların sınırlanması bakımından açıkça yer alır; idare hukukunda ise disiplin cezaları, kolluk tedbirleri ve idari yaptırımlarda sıkça uygulanır.
Hukuki güvenlik ve belirlilik
Bireylerin, idarenin işlemlerini önceden öngörebilmesi gerekir. Bu ilkeden kazanılmış haklara saygı, işlemlerin kural olarak geriye yürümemesi ve idarenin hukuka aykırı işlemlerini ancak belirli süre içinde geri alabilmesi gibi sonuçlar doğar (bkz. “İdari İşlemin Sona Ermesi”).
Kamu yararı
İdarenin bütün işlemlerinin nihai amacı kamu yararıdır. Kamu yararı dışında bir amaçla, örneğin kişisel husumet veya siyasi çıkar için yapılan işlem, maksat yönünden hukuka aykırıdır (yetki saptırması).
Yol gösterme ve şeffaflık
Herkesin bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı da Anayasa güvencesindedir (AY m.74). Bu hükümler idarenin açıklığı ilkesini somutlaştırır.
Yargısal denetim ve idarenin sorumluluğu
İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır (AY m.125/1). Yargı denetimi hukuka uygunluk denetimidir; yerindelik denetimine dönüşemez:
Ayrıca idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür (AY m.125/son). Bu hüküm, hizmet kusuru ve kusursuz sorumluluk ilkelerinin anayasal temelidir.
Özet
- İdare organik (teşkilat) ve fonksiyonel (faaliyet) anlamda kullanılır; Anayasa idareyi bir bütün sayar ve kanunla düzenlenmesini ister (AY m.123).
- İdare hukuku kodifiye edilmemiş, içtihadi, özerk ve değişken bir daldır.
- Yazılı kaynaklar: Anayasa, milletlerarası andlaşmalar, kanun, CBK, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemler; tüzük 2017’de kaldırılmıştır.
- CBK ile kanun çatışırsa kanun uygulanır; kanunda açıkça düzenlenen konuda CBK çıkarılamaz (AY m.104/17).
- Yönetmelik, kanun ve CBK’nın uygulanmasına yönelik türev bir düzenlemedir (AY m.124).
- Yazısız kaynakların başında içtihat ve hukukun genel ilkeleri gelir; örf ve adetin rolü sınırlıdır.
- Temel ilkeler: hukuka bağlılık, eşitlik, ölçülülük, hukuki güvenlik, kamu yararı, yol gösterme ve yargısal denetim.
- İdari yargı yalnızca hukuka uygunluğu denetler, yerindelik denetimi yapamaz (AY m.125/4; İYUK m.2/2).